Organismes de Dret Públic a la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrer, sobre contractació pública

La delimitació subjectiva dels ens que han d’actuar sotmesos a la normativa de contractació pública, els “Organismes de dret públic”, ha estat una preocupació constant dels reguladors europeus. El repte era salvar l’esperit i l’efectivitat de les directrius establertes per la Unió Europea un cop feta la transposició als diferents sistemes normatius dels Estats membres, en què aquests organismes poden tenir estatus jurídics diferents, de manera que no hi hagués dubte de quines persones jurídiques queden obligades per les normes de dret europeu en matèria de contractació pública.

Aquest àmbit subjectiu s’ha anat desenvolupant mitjançant l’aprovació de Directives que han anat recollint, en bona part, la doctrina fixada pel TJUE. Tanmateix, l’element que motiva aquest comentari ha restat invariable. Així, ja la Directiva 93/37/CEE[1] indicava que un organisme de dret públic és aquell que ha estat creat específicament per a satisfer necessitats d’interès general que no tinguin caràcter industrial o mercantil (article 1, b) Directiva 93/37/CEE). De idèntica manera s’hi referia la normativa aprovada el 2004 (article 1.9.a) Directiva 2004/18/CE[2]). Actualment, la Directiva 2014/24/UE[3] manté a la definició d’Organisme de dret públic, entre d’altres, aquest mateix requisit (article 2 Directiva 2014/24/UE) i l’apuntala de forma expressa en les consideracions prèvies al seu articulat, on indica que

[...] un organisme, qui opère dans des conditions normales de marché, poursuit un but lucratif et supporte les pertes liées à l’exercice de son activité, ne devrait pas être considéré comme un «organisme de droit public», étant donné que les besoins d’intérêt général pour la satisfaction desquels il a été créé ou qu’il a été chargé de satisfaire peuvent être réputés avoir un caractère industriel ou commercial. (Considerant 10, Directiva 2014/24/UE).

Sembla clar, doncs, que plana una oposició a priori entre aquestes dues característiques essencials del requisit analitzat: l’una, que l’organisme sigui creat per a satisfer necessitats d’interès general; l’altra, que l’organisme no tingui caràcter industrial o mercantil. D’alguna manera, el caràcter industrial o mercantil exclouria la possibilitat de satisfer plenament les necessitats d’interès general. Tant és així que el TJUE ha anat a cercar aquesta oposició en resoldre qüestions prèvies sobre la delimitació de l’àmbit subjectiu d’aplicabilitat de la normativa en matèria de contractació pública. 

À cet égard, il convient de relever que l’appréciation de ce caractère doit être faite en prenant en compte l’ensemble des éléments juridiques et factuels pertinents, tels que les circonstances ayant présidé à la création de l’organisme concerné et les conditions dans lesquelles il exerce les activités visant à satisfaire des besoins d’intérêt général, y compris, notamment, l’absence de concurrence sur le marché, l’absence de poursuite d’un but lucratif, l’absence de prise en charge des risques liés à ces activités ainsi que le financement public éventuel des activités en cause. (§ 43, STJUE 2017/736 [4])

S’estaria senyalant, doncs, un sil·logisme disjuntiu acceptable: és en absència de competència en el mercat i un cop relegats tant l’ànim de lucre com el risc operacional que un organisme pot ser creat per a satisfer, de forma plena, les necessitats d’interès general; ja que la presència d’alguna d’aquestes característiques viciaria els objectius de l’organisme, en perjudici precisament d’aquest interès major. O dit d’una altra manera, si l’organisme en qüestió opera en condicions normals de mercat, té ànim de lucre o ha d’assumir el risc operacional de la seva activitat, és poc o gens provable que les necessitats que es proposi satisfer no siguin de caràcter industrial o comercial, enlloc d’interès general (§81 i §82 STJUE 2003/544[5]). 

Tanmateix, aquesta disjunció ens podria semblar simplista: és realment excloent el caràcter industrial o mercantil en relació a la capacitat de satisfer necessitats d’interès públic? En aquest sentit, el mateix TJUE trenca el sil·logisme proposat inicialment:

Cela étant, l’existence d’une concurrence développée ne permettrait pas, à elle seule, de conclure à l’absence d’un besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial. (§ 45, STJUE 2017/736 [6])

En aquest sentit, s’estaria dient que és necessari verificar en cada cas si un organisme, independentment d’operar en situació de competència en el mercat, pot guiar-se per l’interès general i no per consideracions de caràcter onerós. Allò que era una oposició absoluta i a priori, -a saber: o bé haver estat creat per a satisfer necessitats d’interès general, o bé tenir un caràcter industrial o mercantil- es modula amb les tesis del TJUE com una qüestió de contrapès, sobre la base de tots els elements jurídics i fàctics del cas, en què seria necessari determinar si pot coexistir una necessitat d’interès general que, a la vegada, tingui caràcter industrial o mercantil. Determinar el grau de compliment d’aquest requisit pot no resultar senzill. Sovint haurem de recórrer als criteris i precisions del TJUE per identificar quan ens trobem davant d’aquestes necessitats d’interès general que no tenen caràcter industrial o mercantil. En aquest sentit:

[...] constituent en général des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial [...] des besoins qui, d'une part, sont satisfaits d'une manière autre que par l'offre de biens ou de services sur le marché et que, d'autre part, pour des raisons liées à l'intérêt général, l'État choisit de satisfaire lui-même ou à l'égard desquels il entend conserver une influence déterminante (§ 80 STJUE 2003/544[7])

El regulador europeu, en el seu esforç per a delimitar l’abast de l’àmbit subjectiu d’aplicació de la normativa en matèria de contractació pública i que, aquest, sigui assimilable a tots els sistemes jurídics dels Estats membres, crea la figura dels “Organismes de Dret Públic” que dota d’unes característiques comuns. Entre aquestes, apareix un requisit indispensable, que es manté al llarg de les diferents regulacions europees pertinents en la matèria: “ser un organisme creat per a satisfer necessitats d’interès general que no tingui caràcter industrial o mercantil”. Si bé s’apunta a aquesta oposició entre els interessos que pot perseguir un organisme dotat de personalitat jurídica –o bé necessitats d’interès general, o bé caràcter industrial o mercantil- és possible que en satisfer-ne unes es persegueixi satisfer les altres i, per tant, suavitzar la disjunció.

Així, es precisa la presència de l’interès general allà on la mera oferta de béns i serveis del mercat no pot arribar o allà on l’Estat vol mantenir una determinada influència i, a més, queda oberta la possibilitat que tot tipus de figures jurídiques, fins i tot empreses que operen en competència perfecta en el mercat, puguin ser considerades “Organismes de Dret Públic” a efectes d’aquesta normativa. I el que és més important, es dibuixa un abast suficientment ampli, gairebé tant com necessitats d’interès públic hi pugui haver, per a desplegar els efectes de la normativa en matèria de contractació pública a què quedaran subjectes tota mena d’organismes i figures jurídiques que, amb personalitat jurídica pròpia i finançades de forma majoritària, directa o indirectament, per l’erari públic, operen i contracten de forma habitual en el tràfic jurídic del mercat únic europeu.

---

[1] Directive 93/37/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux (Journal officiel n° L 199 du 09/08/1993 p. 0054 - 0083).

[2] Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (Journal officiel n° L 134 du 30/04/2004 p. 0114 - 0240).

[3] Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (Journal officiel n° L 94 du 28/03/2014, p. 65 - 242).

[4] Arrêt de la Cour (quatrième chambre), du 5 octobre 2017, dans l’affaire C‑567/15, «LitSpecMet» contre «Vilniaus lokomotyvų remonto depas» (ECLI:EU:C:2017:736).

[5] Arrêt de la Cour (sixième chambre), du 16 octobre 2003, dans l'affaire C-283/00, «Commission des Communautés européennes» contre «Royaume d'Espagne» (ECLI:EU:C:2003:544)

[6] Ídem

[7] Ibídem