Referèndum, consulta i competències implícites. El cas del Parlament Basc

Sobre la Sentència del Tribunal Constitucional 103/2008, d'11 de setembre. La inconstitucionalitat de la llei del Parlament Basc 9/2008, de 27 de juny, amb la que pretén convocar una consulta popular. Alguns detalls sobre la sentència que tombà la consulta popular a Euskadi i l'antecedent directe de la sentència que, segurament, publicarà el TC sobre la consulta a Catalunya.

La Sentència del Tribunal Constitucional (STC 103/2008) planteja un problema que versa entorn de la potestat (positiva o negativa) de convocar un referèndum per part del Govern de la Comunitat Autònoma del País Basc sense l’autorització prèvia del Govern de l’Estat espanyol, ja que la Constitució espanyola reserva a l’Estat la competència exclusiva per a autoritzar la convocatòria de consultes populars per via de referèndum (Article 149.1.32 CE).

Tal com s’exposa en els antecedents de la sentència, el parlament basc aprova una llei (9/2008, de 27 de juny) amb la que pretén convocar una consulta popular, i així ho defineix, no un referèndum, que reculli de manera no vinculant l’estat d’opinió de la població basca. Tant el representant del parlament basc, a través de les seves al·legacions (STC 103/2008, A5), com el del Govern basc, mitjançant les seves (STC 103/2008, A6), deixen clar que, per la naturalesa mateixa de la consulta, en cap cas es pot parlar d’un referèndum ni incórrer en un vici d’inconstitucionalitat per raó competencial, ja que no es tracta d’una consulta vinculant, sinó d’una consulta legítima implícita en la competència que l’Estatut d’Autonomia del País Basc (EAPV) reserva a la Comunitat Autònoma quan es referix a la seva organització, règim i funcionament de les seves institucions d’autogovern (Art. 10.2 EAPV). A més, el representant del Govern del País Basc al·lega que, segons doctrina reiterada del TC, s’exigeix esgotar la via interpretativa abans d’aplicar la clàusula residual de l’article 149.3 CE, motiu pel qual afirma que s’ha de fer una interpretació expansiva del conjunt competencial dels Estatuts d’Autonomia i considerar que la consulta és, efectivament, competència de la CA, per habilitació de l’article 10.2 EAPV (potestat d’autoorganització) i en virtut de l’article 9.2.e. EAPV, que subratlla l’obligació dels poders públics autonòmics de facilitar la participació ciutadana en l’elaboració de les polítiques públiques (STC 103/2008 A6,b,1,).

En canvi, el President del Govern espanyol, a sol·licitud del Govern en reunió del Consell de ministres, interposa un recurs d’inconstitucionalitat sobre la base de tres motius essent el primer la manifestació d’un problema competencial que es desprendria de considerar que, efectivament, la consulta que es proposa realitzar la Llei basca, no és altra cosa que un referèndum, ja que va destinat al conjunt de l’electorat basc, segueix el procediment de les consultes referendàries i té com objecte una matèria de transcendència política rellevant. A més, segueix, el fet que manqui d’eficàcia jurídica vinculant no afecta la seva condició de referèndum, ja que allò que el defineix com a tal és el fet de constituir un instrument de participació política directa dels ciutadans en els assumptes públics, al marge del grau de vinculació jurídica del seu resultat (STC 103/2008, A3). D’aquesta manera, se’n seguiria que hi hauria un problema competencial en virtut de l’article constitucional esmentat (149.1.32 CE).

L’exercici de definició d’aquests conceptes (“referèndum” i “consulta popular”), aclarir si la Llei del Parlament Basc es refereix a una cosa o una altra, resulta determinant per a la resolució del conflicte competencial al que fèiem referència, tal com ho exposa el TC (STC 103/2008, FJ2).

Ja hem exposat els motius pels què els representants del Govern i el Parlament Bascs consideren que la Llei sotmesa a recurs fa referència a una “consulta popular” (STC 103/2008, A5 i A6) i els motius pels quals el Govern espanyol considera que es refereix a un “referèndum” (STC 103/2008, A3). Caldria afegir-hi, abans de contrastar-ho amb la resolució del Tribunal Constitucional (TC), que el representant del govern basc interpreta de manera no exhaustiva l’article 92.3 CE que preveu una reserva de llei orgànica per a la convocatòria dels referèndums expressament previstos en la CE, ja que, aquest, deixa fora del seu àmbit d’aplicació els referèndums locals i ni tan sols fa esment de les consultes autonòmiques, omissió que, segons diu, no impedeix al legislador autonòmic la seva regulació (STC 103/2008, A6,a).

El TC resol aquesta qüestió fent malabarisme argumental a partir del qual es consideraria que “referèndum” és una espècie del gènere “consulta popular” (STC 103/2008, FJ2). Una consulta popular recull l’opinió de qualsevol col·lectiu sobre qualsevol assumpte d’interès públic i a través de qualsevol procediment; mentre que el referèndum es referiria estrictament a una via de participació directa en els assumptes públics, una opinió del cos electoral, conformada i exterioritzada a través d’un procediment electoral, basat en el cens, gestionat per l’administració electoral i assegurat amb garanties jurisdiccionals específiques (STC 103/2008, FJ2). D’aquesta manera, en ser consultat el cos electoral, el TC considera que es tracta d’un referèndum i que aquest conforma una de les dues vies de conformació i expressió de la voluntat general. A més, afegeix, aquesta voluntat sobirana té el seu lloc natural i ordinari a les Corts Generals i als Parlaments Autonòmics i les vies de participació directa, com el referèndum, queden restringits exclusivament a aquells supòsits en els què la Constitució expressament els imposa (STC 103/2008, FJ2), amb el que respondria negativament a l’opinió del Govern Basc (que tot just acabàvem de citar) i consideraria que, en qüestió de referèndums, el text constitucional s’ha d’interpretar de manera exhaustiva.