Consulta popular o referèndum: vies constitucionals per canalitzar les demandes de l'11 de setembre.

Existeix la possibilitat constitucional que el govern de la Generalitat de Catalunya i el Parlament Català pugui convocar un referèndum d’àmbit autonòmic, però implica una voluntat política totalment inesperable per part de les institucions estatals i una temporalitat en el procés insuficient per a satisfer les necessitats de la població en la conjuntura actual. De no ser per aquesta manca de voluntat política, es podrien arribar a distingir fins a quatre vies constitucionals que requeririen una certa laxitud interpretativa –no pas sortir del marc constitucional- per part dels òrgans competents que, pels antecedents que trobem en sentències com la STC 103/2008, d’11 de setembre, no es pot esperar que s’arribin a produir. Amb això s’insinua que el Tribunal Constitucional, que hauria de ser un òrgan fred de control constitucional, té un cert caire polític que posaria en dubte la raó de ser de la seva mateixa existència, però no es vol anar més enllà en aquest camí ja que aquest no és l’objecte del nostre text, tot i que la idea reapareixerà posteriorment. Ens trobem, principalment, davant d’un problema constitucional en el sentit que, el que ens disposem a discutir, és la possibilitat de la partició de la sobirania del poble espanyol. És a dir, el reconeixement que una part de la sobirania popular vol constituir, de manera legítima, segons creu, per si mateixa, una sobirania popular distinta, tot i que la Constitució no reconegui aquesta possibilitat en cap cas.

La Constitució espanyola de 1978 reserva la competència en matèria de referèndums a l’Estat, com podem veure en l’article 149.1 CE. El referèndum és una via constitucional per a complementar l’expressió corrent de la voluntat general, que s’exerceix de manera representativa, mitjançant la democràcia directa en la que la mateixa voluntat general pot definir les seves preferències polítiques en una matèria de transcendència especial. Com que és de competència reservada a l’Estat, el referèndum només pot ser convocat pel Rei, prèvia sol·licitud del President del Govern i autoritzat pel Congrés dels diputats i ha d’anar dirigit al conjunt del cos electoral, basat en el cens, que és realment el dipositari de la sobirania. Es contempla la possibilitat de referendar una llei a una part de la població quan es tracta de casos com l’aprovació d’un text estatutari, però la convocatòria segueix essent central i, a més, ha de quedar sobradament demostrat, com és en aquest cas, que la decisió que s’està referendant afecta exclusivament a les persones de la comunitat autònoma convocadora. La consulta popular no referendària, en canvi, està prevista en els Estatuts d’Autonomia de les Comunitats Autònomes i es diferencia del referèndum pel seu caràcter consultiu i no vinculant.

El Tribunal Constitucional s’ha pronunciat en contra de la possibilitat de fer una Consulta Popular no referendària en la STC 103/2008 sobre una Llei aprovada pel parlament basc amb un contingut molt similar al que ens disposem a analitzar en aquest exercici. Aquesta sentència estableix un antecedent molt clar sobre la manca de predisposició de l’òrgan constitucional alhora d’interpretar els termes que poden caure en el vici de la inconstitucionalitat. En aquell cas, el Parlament basc pretenia, precisament, realitzar una consulta no referendària per a conèixer l’estat d’opinió de la població de la comunitat autònoma entorn la possibilitat, entre d’altres coses, d’iniciar un camí de negociacions amb l’estat espanyol sobre la cessió per part de la sobirania popular de la capacitat de decidir lliurement el propi destí a una part d’aquesta sobirania, la del poble basc, que esdevindria una sobirania pròpia. Fins i tot en aquest cas, en què no es reconeix encara la sobirania del poble basc, en què no es proposa un procés de secessió sinó l’obertura d’un diàleg i en què no es proposa fer un referèndum vinculant, el TC va veure-hi contradiccions clares amb la “indisoluble e indivisible unidad de la Nación” i va argumentar que era impossible, en el marc constitucional vigent, que poguessin seure en una mateixa taula per a discutir, d’una banda la sobirania i de l’altra una part de la sobirania. És en aquest sentit que hi ha una clara voluntat política per aturar sistemàticament qualsevol procés que emprengui un rumb similar, ja que el fonament jurídic quart de la sentència utilitza aquesta argumentació, després de gairebé inventar-se que efectivament es tracta d’un referèndum i no d’una consulta (com si les paraules escrites en la llei del parlament basc no volguessin dir el què volen dir, sinó el que els membres del tribunal volen que digui), per, finalment, acabar declarant la inconstitucionalitat de la llei: argumenta que no tindria sentit una nova relació entre una comunitat autònoma i l’Estat espanyol (entenent l’Estat Global, que inclou també l’estat espanyol). Forçant una mica les coses, seria com argumentar que en el parlament no té sentit que es discuteixin els parlamentaris, ja que tots són expressió de la voluntat general i no té sentit que la voluntat general es discuteixi amb la voluntat general si, de per si, ja és la voluntat general. Si regnés un altre tarannà en el TC es podria haver argumentat, sense haver faltat a cap article de la Constitució (que ja hem vist que per algunes coses és tan oberta i ambigua), que la sobirania recau en el conjunt de la població espanyola i que, com a tal, el conjunt de la societat basca també és sobirania i també se l’ha de respectar, encara que la seva voluntat sigui la de seure a la taula a discutir amb ella mateixa (i la resta de l’Estat). Una altra possibilitat interpretativa seria entendre que l’establiment d’un nou marc de relacions entre la Comunitat Autònoma basca i l’Estat no afecta per a res a la resta de ciutadans espanyols, és a dir, que la matèria que es pretén referendar, per molt que pugui ser l’inici d’una futura relació entre subjectes que ara no es contemplen, realment només afecta a una de les dues parts. Es fa un salt sil·logístic que no té per què ser necessari quan es conclou que la secessió d’una part de la població i el territori afectaria a la resta de població i territori. En qualsevol cas, s’hauria de revisar argumentalment.

El cas de Catalunya, que és en definitiva pel que se’ns pregunta, afegeix encara una complicació i és que el Parlament de Catalunya ha declarat de manera unilateral la Sobirania del Poble de Catalunya. Es tracta d’un acte simbòlic, ja que no queda recollit en la Constitució, i no té transcendència jurídica, però la mateixa Constitució ha de reconèixer que, al final, també ella va sorgir d’una declaració unilateral de Sobirania i d’un procés constituent anterior a la mateixa constitució, que no estava previst en les lleis fonamentals vigents en aquell moment, que es varen derogar i substituir per la Constitució –no tot neix i mor en aquesta Constitució, però ens hem de cenyir a l’exercici que ens demana no sortir d’aquest marc. Aquesta manca de predisposició política també es troba en el si d’altres institucions i és precisament per això que haurem de descartar almenys unes altres quatre vies constitucionals possibles. Recentment, la Generalitat de Catalunya ha presentat un informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics en el que es detallen fins a cinc possibles procediments constitucionals per a fer un referèndum a Catalunya tocant a la matèria de la seva sobirania. Com hem exposat, quatre d’aquests processos requeririen una certa voluntat política per part de l’Estat que no sembla d’esperar i, almenys un, ja comptaria amb un antecedent (en aquesta STC 103/2008) d’una declaració d’inconstitucionalitat per part del TC.

Comencem per aquest darrer. Es tractaria de la possibilitat de realitzar una consulta no referendària però que, degut a la matèria que s’estaria consultant, acabaria essent un plebiscit. Aquesta sembla l’opció que es buscava en el cas del Parlament basc i que el TC va tombar argumentant que es tractava realment d’un referèndum, que tocava temes d’interès general i que afectava a la indissolubilitat de la nació. En segon lloc, es podria fer mitjançant el procediment de les consultes populars via referèndum que contempla la Llei 4/2010. Aquesta llei, però, tot i ser vigent, de moment, actualment ja està recorreguda pel Govern central al TC. En tercer lloc, es podria esperar que fos el mateix Estat espanyol qui convoqués el referèndum a Catalunya, sabent que sempre s’acabaria topant amb l’article 2 CE i que, sense una voluntat interpretativa una mica més laxa en aquest assumpte, el que és indivisible és indivisible. Cal apuntar que, tot i denunciar la manca de voluntat interpretativa, és evident que el problema no és menor, ja que el conjunt de la Constitució espanyola es fonamenta en la indissolubilitat de la nació espanyola, que és la pàtria comú i indivisible de tots els espanyols (article 2 CE), de manera que, podent fonamentar el text constitutiu en altres principis que la pròpia constitució recull com la democràcia, la llibertat, la igualtat, la justícia social o el pacte social (per dir-ne alguns), els pares de la Constitució van decidir fonamentar tot el text en la unitat de la nació espanyola. Això vol dir dues coses: d’entrada que la Constitució segueix ben fonamentada encara que cap de les altres coses es doni de fet en el marc constitucional (pot haver-hi una fractura social exagerada que la Constitució segueix ben fonamentada en la seva indissolubilitat) i, segon, que efectivament, trencar amb aquesta unitat de la pàtria de tots els espanyols podria suposar trencar amb la legitimitat de tota la Constitució i això, tot i que podria ser una via interessant per explotar, tornaria a deixar-nos fora del marc constitucional i, per tant, ens allunyaria de l’exercici que estem realitzant. En quart lloc, es podria instar que l’Estat, mitjançant una llei orgànica, delegués o transferís a la Generalitat la facultat de convocar –i si escau regular- un referèndum d’àmbit autonòmic com el que és objecte del present informe, en base a l’article 150.2 de la CE (Informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics). Un cop més, requereix d’una voluntat política inesperable i, en darrer terme, toparia amb l’article 2.

L’única via, doncs, que seria totalment constitucional i que no requeriria la petició de cap laxitud interpretativa per part de l’organisme de control constitucional, seria la reforma integral de la Constitució, d’acord amb el procediment que la pròpia Constitució preveu als articles 166 a 169. Existeixen els reglaments i procediments necessaris per dur a terme aquest tipus de reformes i, a més, la Constitució no posa límits pel que fa les possibilitats de la seva pròpia reforma, de manera que, a partir d’aquí, podria traçar-se una via constitucional i legal per a la celebració del referèndum, l’adquisició de la sobirania i, si el poble de Catalunya ho volgués, la definició d’un nou model d’Estat dins o fora de l’Estat espanyol. El camí, però, seria llarg i enrevessat. Es tractaria de solucionar, abans que res, el problema de la indissolubilitat de la nació espanyola, dipositària de la sobirania. A tals efectes, seria necessari iniciar un procés de reforma de la Constitució, pel que es requeriria una majoria qualificada al Congrés dels diputats. En aquesta reforma, l’objecte principal seria definir una nova constitució que reconegués la partició de la sobirania del poble espanyol, per tal que les Comunitats Autònomes (o almenys la de Catalunya si cap altra ho volgués), poguessin ser organismes constitucionals al servei d’una sobirania diferenciada de la globalitat del poble espanyol, o el que és el mateix, que la Constitució reconegués que la sobirania del poble de Catalunya recau al Parlament de Catalunya. A més, seria necessària la transferència de la competència per convocar referèndums (no cal dir que la complexitat del sistema constitucional faria que aquests canvis impliquessin altres canvis a molts altres articles de la Constitució, cosa que ens deixaria amb un text pràcticament nou). Iniciada la reforma, s’hauria d’esperar que el Senat i el Congrés aprovessin aquest nou text, altre cop amb majories qualificades, i que, finalment, el conjunt de la població espanyola aprovés el nou text per referèndum. Superada aquesta fase, Catalunya disposaria de la Sobirania i la capacitat competencial per a convocar un referèndum i decidir lliurement el seu futur. Aleshores podria fer-ne ús i convocar un referèndum. En definitiva, seria com si el conjunt de la població catalana (mitjançant la iniciativa) volgués preguntar al conjunt de la població espanyola (al Congrés) si li reconeix l’existència (un nou marc constitucional que ho reconegui). La nació espanyola podria reconèixer la veu que l’interpel·la (ratificar el text) o bé podria no reconèixer l’existència de la veu que li parla (acció totalment esquizofrènica). Un cop assolit el permís per existir i, per tant, ser un autèntic subjecte de drets reconeguts internacionalment, es podria exercir el Dret a decidir (fer el referèndum).

Amb tot, encara que les vies semblen esgotades abans de començar, es pot confiar en el marc constitucional per a realitzar un referèndum, sabent que molt probablement totes les vies portarien a un atzucac o, en el millor dels casos, en una via morta amb un recorregut etern. Una altra possibilitat, que quedaria fora del marc constitucional (i fora d’aquest exercici), seria deixar de reconèixer de manera unilateral el marc legal vigent, iniciar un nou procés constituent i ratificar-lo mitjançant un referèndum, tal com han fet tots els processos constituents al llarg de la història constitucional contemporània.