L'aplicació de l'article 155 CE a Catalunya: darrer episodi d'un complicat encaix constitucional - INTRODUCCIÓ
Odio gli indifferenti. Credo che vivere voglia dire essere partigiani. Chi vive veramente non può non essere cittadino e partigiano. L’indifferenza è abulia, è parassitismo, è vigliaccheria, non è vita. Perciò odio gli indifferenti [1]
Antonio Gramsci (1917)
* * *
L’octubre de 2017 es va posar en marxa per primer cop en la història recent el mecanisme de coerció estatal previst en l’article 155 de la Constitució espanyola (CE)[1]. Una decisió de gran transcendència jurídica per a totes les institucions, especialment les catalanes, ja que van ser objecte d’una intervenció sense precedents en la història de l’Estat social democràtic de dret, sota la forma de Monarquia parlamentària, que és la definició més tècnica que es pot oferir del que es coneix com a Règim del 78. I s’accentua aquest aspecte perquè les institucions catalanes han estat intervingudes o liquidades –i un cop més no perdrem detall de la terminologia emprada- en nombroses ocasions, no ve de nou, però és el primer cop que s’ha fet sota la forma d’aquest mecanisme de coerció constitucional. Les mesures adoptades, tant en la seva forma com pel que fa el seu contingut, els agents implicats i, sobretot, el context polític en què es dugueren a terme, ens condueixen a plantejar dues qüestions. La primera té a veure amb la possibilitat de traçar un fil històric que doti de sentit aquesta mesura. No hi ha res més pertorbador per al científic observador que un fenomen que es produeix en una sola ocasió i cal, per tant, dotar de sentit -històric- la mesura adoptada, observar si respon a algun patró. Una raó històrica que expliqui el fenomen com a contingent o necessari i que, en qualsevol cas, doti de context allò que podria tenir aparença d’espontani. La segona guarda relació amb les seves conseqüències. I és que si l’aplicació de l’article 155 CE va ser una mesura excepcional, motivada per raons excepcionals, no és complicat preveure’n també conseqüents excepcionals.
Arribat aquest punt cal establir alguns postulats conceptuals. El llenguatge jurídic no està exempt dels defectes de qualsevol idioma escrit. La vaguetat (Hart, 1961) o la textura oberta (Waismann , 1951), podrien ser un impediment per a l’entesa –l’acord entre autor i lector- de les qüestions a tractar, les hipòtesis, el desenvolupament de l’estudi o les seves conclusions. En aquest sentit, s’emprarà el terme Constitució d’acord amb les tres accepcions fixades per Isidre Molas. D’una banda el concepte formal de constitució, la norma jurídica que es distingeix de la resta per tenir una forma pròpia i específica derivada de la seva jerarquia normativa, de l’òrgan que l’ha aprovat o del procediment especial per a reformar-la. En segon lloc, el concepte material de constitució, el conjunt de normes jurídiques que, amb independència del seu caràcter formal, regulen determinats aspectes essencials de la comunitat política, especialment la forma d’estat, l’organització i funcionament dels poders públics i els drets fonamentals. Finalment, el concepte de constitució substancial, la forma o manera de ser d’una comunitat política, és a dir, l’organització real del poder polític i del procés polític, a més de les regles jurídiques o fàctiques del seu funcionament (Molas, 2008). També es tractarà de forma pacífica la realitat política de Catalunya com a subjecte de dret. S’optarà per postular l’existència d’un demos propi d’aquest territori, amb una constitució en sentit substancial pròpia i que manté un diàleg històric, no mancat de tensions, desavinences i acords, amb altres realitats polítiques (principalment a la península ibèrica) per a una progressiva configuració constitucional, també en sentit substancial, que actualment ha quedat fixada com a Regne d’Espanya i que es regeix per la Constitució de 1978 –ara sí en sentit formal-. Això vol dir acceptar la realitat nacional de Catalunya com a fenomen idèntic al de qualsevol altra nació, tingui o no tingui les institucions pròpies d’un Estat, i en paral·lel a la substantivitat que la Constitució de 1978 li hagi atorgat circumstancialment en considerar aquesta realitat com a nacionalitat i reconèixer-li uns drets limitats. I el motiu principal pel que s’escull entendre Catalunya com a nació i com a subjecte polític de drets no és altre que la seva utilitat. No s’imposa aquesta consideració com a preferència ideològica de l’autor –que és irrellevant- sinó que es postula com la manera més útil per a fer entenedors i accessibles els fenòmens. I és que, de no acceptar-la, es faria molt difícil oferir una explicació tant de l’evolució històrica del constitucionalisme espanyol com dels mateixos fets d’octubre de 2017, que deixarien de tenir sentit a ulls de qualsevol lector racional que intentés comprendre’ls. Es podria optar –com fan alguns- per entendre que el Regne d’Espanya actual respon a una sola realitat nacional que s’ha anat fixant i consolidant des de la unió dinàstica entre Castella i Aragó el segle XV, però aquesta solució no oferiria cap explicació als fenòmens historicopolítics que s’haurien produït d’aleshores ençà i que apareixeran al llarg d’aquest treball. I és que escollir, d’entre les diferents opcions, aquella que permet donar una explicació racional dels fenòmens, és també la manera d’accedir amb més èxit des de la ciència jurídica als reptes interpretatius del passat, el present i el futur, per a la tranquil·litat de qui vulgui mantenir el punt de vista del tècnic de la llei.
El diàleg entre ambdues realitats sociopolítiques, la castellana i la catalana, com a subjectes col·lectius principals –no els únics- implicats en aquest procés de configuració d’un ordre constitucional a la península ibèrica, és un etern retorn de dues formes de pensament oposats que es manifesta permanentment al llarg dels segles. Tradicions que responen essencialment a una confrontació entre formes de repartició del poder, incompatibles entre sí, que es remunta com a mínim a l'Edat moderna, quan el poder regi de la casa dels Àustria tenia entre cella i cella acabar amb les obsoletes formes de poder i ordre constitucional baixmedieval dels catalans i substituir-les per unes altres d’ordre absolutista molt més adaptades als temps. Els historiadors atorguen al comte duc d'Olivares l’expressió d’aquest anhel, sense miraments, durant la Guerra dels Segadors (1640) quan digué que “el primer negocio y el mayor es allanar Cataluña”. Uns anys després, acabada ja la Guerra de Successió (1714) i establertes les Noves Plantes per a totes les Audiències del Regne, s'emetia la famosa instrucció del Consejo de Castilla als corregidors del territori català: ”que se consiga el efecto sin que se note el cuidado” [2]. Una frase magnífica que posa sobre la taula una dicotomia (efecte/cura) que no ha resultat mai exitosa com a forma de progrés constitucional a Espanya. Es podria dir que l'efecte no s'ha assolit mai -prova d'això és senzillament la supervivència de Catalunya com a subjecte polític- però el cuidado és el que s’ha mantingut com a obstinada obsessió d’aquells qui han optat per a negar una dialèctica pacífica entre ambdues formes d’entendre el poder. El General –liberal- Espartero es troba el 1842 una Barcelona revoltada i la pacifica a base de bombes, moment en què se li atribueix també aquell “a Barcelona hay que bombardearla cada cincuenta años”. Hi ha d’altres exemples de famoses exaltacions a favor del sotmetiment de Catalunya, també un conjunt de moments històrics rellevants. Els barcelonins, sense anar més lluny, han viscut durant segles amb els canons de la Ciutadella i del Castell de Montjuic disposats per a atacar Barcelona, no pas per a defensar la ciutat. Rastres històrics que confirmen l’existència d’aquest poder castellà, que s’apropia de la identitat espanyola, que vol sotmetre tota forma de poder dissident –de nou, l’elecció dels termes, no hi ha ni rastre d’aquesta voluntat de forma rellevant entre els ciutadans de cap de les parts, però sí una insistència que emana dels poders-. El mateix sentir es manté gran part del segle XX –dictadures incloses- però n'és la supervivència en l'Espanya constitucional i democràtica actual el que caldria considerar-ne el símptoma més preocupant.
* * *
La primera hipòtesi que plantejarem, doncs, és que només tenint present aquesta tradició estretament lligada a l’anorreament i sotmetiment dels poders dissidents al poder central castellà –que ostenta la titularitat del Regne d’Espanya des de fa segles- es pot entendre l’existència de l’article 155 en l’articulat constitucional, la forma i contingut de la seva activació en el context de l’octubre de 2017 i les permanents manifestacions públiques per part dels sectors afins a aquesta tradició[3]. Què volen dir realment les autoritats polítiques rellevants quan afirmen que “hay que aplicar el 155 en Cataluña”? A priori, sense altre context, la seva proclama estaria mancada de contingut, en tant que apel·laria a una tècnica constitucional que formalment no hauria d’anar lligada a cap posicionament polític. Caldrà veure, doncs, qui interpreta i dota de contingut aquest precepte constitucional i lligar-ho, necessàriament, amb un anàlisi de la seva constitucionalitat. Coincideix el contingut d’allò que persegueixen aquests sectors amb allò que realment permet la Constitució?. Dit d’una altra manera, si ens preguntem sobre la raó històrica que portà al Govern central a posar en marxa la mesura excepcional de l’article 155 CE, ens situem davant d’una manifestació concreta de la interpretació de la constitucionalitat –en termes de poder de ‘compliment’ i ‘comprovació’ de l’actuació dels poders públics i de conformitat amb els principis constitucionals-. Una interpretació molt marcada per la influència kelseniana de la concepció jurisdiccional en la redacció de la Constitució austríaca (1920), arrelada al principi de normativitat vertical o jerarquia normativa que, al seu torn, ha d’esdevenir necessàriament garantia de control i protecció, amb les conseqüents jerarquia normativa (article 9.3 CE) i principi de legalitat (article 9.1 CE). Una lectura del flux de constitucionalitat basada exclusivament en l’exercici jurisdiccional i la delimitació competencial aplicable en les mesures executives (Gascón, 2002). Així, el contingut o l’adequació a la constitució de qualsevol precepte normatiu esdevé una qüestió de caràcter hermenèutic. La tradició jurídica kelseniana[4], distingeix una ordenació d’òrgans jurisdiccionals constitucionals i un control independent de la constitucionalitat dels actes. Aquesta autonomia no es reflexa únicament en l’aplicació d’un article –en aquest cas l’article 155 CE–, sinó que esdevé un assumpte cabdal d’hermenèutica dels enunciats normatius. Per aquesta raó, una lectura basada en la constitucionalitat d’un acte jurídic a tenor d’un precepte normatiu no es pot dur a terme només a partir d’una visió formal, sinó que es fa imprescindible una anàlisi del contingut material –el rerefons fàctic– juntament amb l’element de la força de llei. Un exemple de sistema jurídic en què el judici de constitucionalitat es duu a terme a disposició de les hermenèutiques més ben posicionades, el que podríem anomenar com hermenèutiques d’autoritat. D’aquesta manera, qualsevol dicotomia formal-material no pot desatendre l’origen històric de la creació de la norma –l’estudi del debat constitucional de 1977 ens ajudarà en aquesta labor– i es troba inevitablement enllaçada amb aquesta lectura àmplia de la constitucionalitat que hem apuntat anteriorment. Una reflexió, per tant, encaminada a vetllar per una concepció del judici de constitucionalitat que sigui tant jurisdiccional com constituent.
Caldrà, doncs, que ens ubiquem en el context d’aquest debat constitucional perquè ens serveixi de coordenades per entendre la redacció d’aquest article 155 CE. L’avantprojecte presentat pels ponents ja contenia la previsió que el Govern, amb aprovació del Senat, pogués adoptar les mesures necessàries per obligar a un territori autònom al compliment forçós de les obligacions legals que, suposadament, estigués incomplint. Manuel Fraga, que havia estat Ministre i ambaixador durant el règim franquista, en nom del partit Alianza Popular va esmenar l’avantprojecte indicant que havia de ser el Congrés, no el Senat, qui adoptés aquestes mesures «para casos de extrema gravedad para la unidad nacional», ja que el Senat –representació territorial- podria trobar-se amb «una cierta situación de incompatibilidad moral a la hora de una decisión urgente». Totes les forces polítiques van fer consideracions entorn del que finalment seria l’article 155 CE, però és especialment interessant posar la lupa a les del grup d’Alianza Popular, ja que seria aquesta mateixa formació política[5] qui, quaranta anys després, a mans del govern del Partit Popular, s’encarregaria d’activar-lo per primer cop –d’aquí que la força hermenèutica que va acompanyar la decisió, sigui tant rellevant-. Alianza Popular pretenia introduir al text constitucional un Títol específic sobre les «Regiones Autónomas» en què s'hi havia d'incloure un «Artículo decimosegundo» amb aquest contingut: «1. En casos graves, el Gobierno podrá acordar la intervención de una región autónoma, dando cuenta inmediata a las Cortes. 2. Las medidas de intervención pueden comprender: a) La suspensión de uno o mas órganos de la región. b) La designación de un Gobernador general, con poderes extraordinarios. 3. La intervención deberá acordarse por Decreto motivado, y da lugar automáticamente a un debate sobre la cuestión de confianza en el Congreso. 4. El Decreto ha de especificar el plazo de la intervención, conectándolo con una convocatoria electoral. [...]».[6]
Aquí entra en joc una segona hipòtesi. És important no perdre de vista el contingut d’aquell text, que proposava la possibilitat d'una intervenció total d'un Govern autonòmic per part del Govern central, ja que la proposta va ser àmpliament rebutjada per part de la resta de sectors polítics i l'article aprovat va allunyar-se expressament d'aquest contingut, tanmateix, les mesures que es van dur a terme l’octubre de 2017 a Catalunya s’hi assemblen perillosament. L'article 155 CE és un mecanisme de coerció estatal a mans del Govern central i el Senat pel que se li permet corregir aquelles conductes que el Govern d'una Comunitat autònoma estigués duent a terme en contra la Constitució o l’interès general d’Espanya. Un precepte extremadament vague, d'escàs contingut material i, per tant, de configuració oberta i a mercè de les hermenèutiques més ben posicionades –les que ostenten els poders-. Què vol dir realment aplicar l'article 155 CE? Es podria entendre –reforçant la hipòtesi- que la comissió constituent va voler mantenir un mecanisme més suau de coerció estatal que aquells que preveu l’article 116 CE, on encabir actuacions ajustades a una lògica de la protecció de l’interès general i en què, com una escletxa, s’hi pot haver filtrat actes que se segueixen de la tradició del «hay que allanar» del Comte Duc d'Olivares. Més encara quan veiem, per exemple, que mentre existeix un mandat constitucional per desenvolupar per Llei Orgànica l'estat d'alarma o l'estat d'excepció de l'article 116 CE, no existeix aquest mandat pel que fa el contingut de l'article 155 CE, que segueix a l’espera de ser desenvolupat i limitat.
També caldrà realitzar una anada i tornada, per mitjà del dret comparat, a les tècniques normatives adoptades pel constituent i, sobretot, observar amb atenció el que coneixem com a bloc de constitucionalitat. Caldrà preguntar-se si l’article 155 CE és pròpiament una emulació de la previsió constitucional alemanya (article 37 Llei Fonamental de Bonn), en què es preveu el mateix correctiu per part del Govern federal i el Bundesrat (cambra territorial) cap a la desobediència d'un Land. El sentit d’aquesta adopció de la tècnica germànica es trobaria, per exemple, en les obligacions que un territori manté respecte el Govern central, com transferir una quantitat de diners o transposar com a normativa regional allò que s'ha disposat des del Govern central. El problema és que, en el cas espanyol, les Comunitats autònomes tenen molt poques obligacions d'aquest estil ja que el govern central compta amb una reserva de competències molt estricta (article 149.1 CE). Es pot desdramatitzar (García de Enterría, 1983) i acceptar que les Comunitats autònomes tenen uns deures, també respecte el poder central, i que aquest pot exhortar els seus presidents a observar-los i adoptar les mesures necessàries per a fer-los complir directament (article 155 CE). És imprescindible, doncs, entendre també la configuració territorial de l’Estat espanyol i la seva relació amb la divisió de poders. Amb tot, caldrà no perdre de vista el redactat final de l’article 155 CE. I és que, formalment, el constituent va optar de tal manera que només el Senat –poder legislatiu i representatiu de la sobirania espanyola- podia dotar de contingut aquesta previsió constitucional. El Senat és qui ha de detallar en què consisteix l'incompliment que s'imputa i motivar les mesures específiques que s'ha de dur a terme (adopció d'acords, suspensió d'acords, etc.) i en quin termini (article 189 del Reglament del Senat[7]) i, en cap cas, pot consistir en una intervenció total d'una autonomia o la subrogació del poder central en el lloc del poder autonòmic, previsions que van quedar descartades durant el debat constitucional (García de Enterría, 1983). Pel cas de l’octubre de 2017, veurem que aquest contingut va venir fortament dictat pel poder executiu i es va dictar mesures idèntiques a allò que havia estat rebutjat durant el debat constitucional, sobrepassant àmpliament i sense justificació els límits de la norma acordada –tal com s’ha al·legat davant del Tribunal Constitucional[8].
En això, precisament, se centrarà la tercera hipòtesi. Més enllà de donar instruccions a les autoritats de Catalunya, el Govern central va optar per destituir-les, ocupar-les i substituir-les en l'exercici de les funcions que els corresponen, cosa que segurament s’ha d’entendre com un acte que va en contra de la mateixa Constitució. Les mesures aprovades van donar plens poders a l’executiu central sobre Catalunya, molt més enllà de les mesures concretes, de contingut i abast precisos, necessàries per aturar el procés polític que es duia a terme a Catalunya i va provocar el bloqueig i la paralització parcial dels serveis públics, generant un greuge que encara no s'ha pogut ponderar –una comissió del Parlament hi treballa[9]-. Així, si com veníem apuntant el govern central va realitzar una autèntica intervención de una región autónoma, -el que desitjava poder fer Alianza Popular l'any 1977- les mesures adoptades s’han de considerar inconstitucionals. El que ens encamina a una quarta consideració inicial, ja que s’imposa que, amb l’adopció d’aquestes mesures, es va fer saltar pels aires, un cop més, el fràgil acord constitucional –en sentit substantiu- que vincula Catalunya amb l'Estat. Es tracta, doncs, del darrer episodi d’un complicat encaix constitucional que segueix a l’espera del pronunciament per part de l’òrgan de control major de la norma superior, el Tribunal Constitucional, que té a les seves mans reforçar la línia hermenèutica del poder central, encara en mans dels representants d’aquesta tradició històrica que se serveix de qualsevol ocasió per abordar les seves quimeres habituals –la llengua catalana, els mitjans de comunicació públics catalans, el sistema educatiu, etc,-, o obrir les portes a noves interpretacions de la Constitució que serveixin de lubricant per a facilitar aquest encaix.
* * *
L’objecte d’aquest treball, doncs, que hem de situar entre la Història i la Filosofia del dret i el Dret Constitucional, no és altre que traçar un fil històric que doni raó de l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya l’octubre de 2017, n’analitzi la transcendència de les mesures adoptades, fins al punt d’abordar-ne un judici de constitucionalitat, i s’aventuri a fer uns esbossos de les seves conseqüències polítiques, jurídiques i socials. I és que la rellevància d’aquest estudi rau precisament en les seves implicacions ètiques, ja que aborda directament la qüestió del poder –cratologia-, es planteja les condicions de possibilitat de la configuració pacífica d’un ordre constitucional espanyol, més enllà de la seva constitució formal, i es pregunta per les possibilitats del poder constituent català i espanyol.
En un primer apartat es farà una recopilació sintètica de la història del dret espanyol, per tal d’ubicar els diferents agents de poder i les seves tradicions sociopolítiques i dibuixar un esquema de les fonts de dret fins la vigent Constitució de 1978. En un segon apartat abordarem l’article 155 CE de forma objectiva, des de la seva tradició en el dret comparat fins a la seva incorporació al debat constitucional de 1977 i n’apuntarem les seves possibilitats i límits formals i materials. Finalment, posarem en context els fets d’octubre de 2017 des d’una posició que ens permeti donar explicacions raonables dels mateixos, analitzarem les mesures adoptades pel Govern central i el Senat en aplicació de l’article 155 CE, ens preguntarem pel seu judici de constitucionalitat i n’esbossarem els diferents significats i conseqüències d’ordre constitucional pel que fa la relació entre Catalunya i la resta de l’Estat espanyol. No s’optarà, evidentment, per cap posició política concreta més enllà de senyalar la necessitat –política- que el dret ofereixi solucions als conflictes d’aquesta magnitud. No es tracta, doncs, de fer-se venir bé la matèria per considerar una o altra opcions entorn de qüestions com el Dret a l’autodeterminació de Catalunya o la necessitat d’una reforma constitucional –que poden ser objecte d’altres estudis-, sinó, al contrari, es considera que l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya l’octubre de 2017 respon, precisament, a la desatenció d’aquestes qüestions polítiques –en nom de la tècnica jurídica i la neutralitat del dret-, amb conseqüències socials, polítiques i jurídiques transcendentals –ja que es podria estar a les portes d’una fractura del pacte constitucional substantiu. Un repte històric d’ordre constitucional en què la societat espanyola i els seus òrgans de poder s’hauran de posicionar –prendre partit- i decidir si volen actuar com a sobirania dinàmica, viva, o seguir a mercè d’un poder constituït i estàtic –el Règim del 78- que està negligint en la resolució de qüestions polítiques de primer ordre.
[1] «BOE» núm. 311, de 29 de desembre de 1978.
[2] Don José Rodrigo Villalpando, fiscal del Consejo de Castilla, a los corregidores del principado de Cataluña, el 29 de enero de 1716: “como a cada nación parece que señaló la naturaleça su idioma particular, tiene en esto mucho que vencer el arte y se necesita de algun tiempo para logralo, y mas cundo el genio de la Nación como el de los Catalanes es tenaz, altivo, y amante de las cosas de su Pais, y para esto parece conveniente dar sobre esto instrucciones y providencias mui templadas y disimuladas, de manera que se consiga el efecto sin que se note el cuidado".
[3] A mode d’exemple les posicions dels sectors més lligats al poder econòmic i els més arrelats a les tradicions nacionalcatòliques i liberals: “Albert Rivera ofrece a Sánchez sus senadores y diputados para aplicar el 155” a La Vanguardia, 7 de maig de 2019; “Casado defiende intervenir Cataluña incluso sin 155” a El País, 2 d’abril de 2019.
[4] De la que beuen les constitucions austríaca, alemanya o espanyola.
[5] El Partit Popular (PP) és una formació política liberal, conservadora i nacionalista ubicada ideològicament i sociològicament entre el centredreta i la dreta política. Va ser fundat el 1989 en substitució –amb continuïtat- de l’antiga Aliança Popular (AP).
[6] Votos particulares presentados al Anteproyecto (publicados en el «B.O.C.» núm. 44, de 5 de enero de 1978), pàg. 39. Enmiendas y texto de la Ponencia que mantie el Grupo Parlamentario de Alianza (publicados en el «B.O.C.» núm. 121, de 1 de julio de 1978), pàg. 1843.
[7] Texto refundido del Reglamento del Senado aprobado por la Mesa del Senado, oída la Junta de Portavoces, en su reunión del día 3 de mayo de 1994 «BOE» núm. 114, de 13/05/1994.
[8] Recurs d’inconstitucionalitat presentat pel Consell de Govern de la Generalitat (no admès). Recurs d’inconstitucionalitat presentat pel Parlament de Catalunya (admès a tràmit). Recurs d’inconstitucionalitat presentat per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Confederal d’Unidos Podemos - En Comú Podem - En Marea del Congrés dels Diputats (admès a tràmit)
[9] Comissió d'Investigació sobre l'Aplicació de l'Article 155 de la Constitució Espanyola a Catalunya (CIACE). Data de constitució: 06/11/2018.
[1] Antonio Gramsci (1891-1937) a la revista La ciutat futura d’11 de febrer de 1917: “Odio als indiferents. Crec que viure vol dir prendre partit. Qui veritablement viu, no pot deixar de ser ciutadà i partisà. La indiferència i l’abúlia són parasitisme, són covardia, no vida. Per això odio als indiferents”.
Comentaris